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小城镇建设论文3000字3篇

更新时间:2022-06-13 来源:管理论文

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   小城镇建设论文3000字1

  1小城镇建设与农业经济概述

  农业经济或称劳动经济,在传统意义上仅指劳动力资源的占有和分配。据统计,自然经济阶段的农业经济发展需求的主要是劳动者的体力而对智力要求不高,体智比例约为9:1。而在现代,农业经济的发展主要体现在社会结构的智力因素上。在当代,农业经济被赋予了新的内涵,即生产关系、劳动力和科学技术因素共同影响下的农业经济效益的复合型提高方式、模式以及相应策略的选择。也就是说,现代农业经济的发展主要受“三农”问题处置方式的影响。

  2城镇化趋势和小城镇的作用、影响

  2.1农村城镇化趋转

  在经历了数十年持续快速发展以后,我国农村城镇已经成为国民经济发展的重要载体。未来我国城镇化发展将会呈现出以下几个方面的特点:

  1、我国农村城镇化发展的规模和水平将不断提高。预计到2030年,我国城镇化人口将占国民总数的65%~70%。在城镇人口不断提高的同时,小城镇规模将不断扩大、产业也会升级。最终不仅带动农业经济的创新化发展,也会加大增强内需市场的经济发展。

  2、区域性的小城镇群将大批涌现。在小城镇集群发展的影响下,我国的工业基地或者工业中心城市的关联度也会显著提高。

  3、"共同富裕”战略是我国改革开放的既定目标之一,也是体现社会主义社会制度优越性的关键性工作之一。

  4、农村城镇化发展与生态环境的和谐公出,走持续发展建设的战略将成为最大的目标诉求。

  5、农村小城镇建设的国际化、现代化趋势将不断增强。现在这些发展趋势的影响下,我国农村小城镇建设将会最大程度地改变呈现经济发展二元结构现状,并使相应的政策或技术体系得到完善。

  2.2小城镇的作用及彩响

  在我国,一般情况下小城镇具有以下作用:地方性的行政中心、小型区域物流中心、产业结构调整的战略作用、城乡文明交流的桥梁、区域性资金技术和人才中心、乡镇企业的活跃中心等等。小城镇的这几点作用分别有什么影响呢?

  一、小城镇作为地方性的行政中心,拥有一定的人口聚集作用,并且是农村剩余劳动力转移的第一个链条。

  二、小城镇发展中的市场机制、硬件等条件的建设可以经济结构的战略性转变,并充分发挥小型区域物流中心的作用。

  三、小城镇的创新型发展,可以有效实现小区域内产业结构的战略性调整。一个区域内的经济布局,往往由农业作为基础,以工业为导向,以第三产业的发展为最大方向。

  四、小城镇成为地方的经济中心之后,其相应的精神文明发展建设工作将会被凸现出来。我国的现代化建设不仅仅是物质文明的建设,更需要精神文明的建设。

  五、小城镇的发展,往往使其成为区域性的资金、技术和人才中心。在市场经济发展的过程中,无论是产业结构的调整,还是城镇建设的加速发展,都需要稳定的资金、技术和专业建设性人才的支持。城镇化的发展使得资金、技术和人才等重要经济发展因素得到相应集中,并以全局性的功能性发挥为最大选项。六、在我国,乡镇企业是国民经济建设中最活跃的部分,是推动我国农村经济发展的决定性力量。当然,小城镇的功能展现也不是完全一样的。很多国家和地区往往会根据发展战略或者技术、人文等环境的要求,走特色化发展的路子。

  3小城镇发展模式以及在小城镇建设中容易遇到的问题

  3.1我国小城镇的发展横式

  目前,我国小城镇建设主要由以下几种模式:珠江三角洲模式、温州模式、西部模式和浦东模?式。不同的小城镇发展模式都是在当地经济结构和产业布局的约束下形成的。珠江三角洲模式依托华侨、港寒台的地理和亲情因素进行城镇建设布局。西部模式主要得益于国家的“西部大开发战略”,并结合当地的农业、工业特色进行了小城镇发展的延伸性工作。浦东模式是新形势下城镇化发展的跳跃性转型,也是城市化发展的一个过程。珠江三角洲模式是一种循环发展的模式,对于改变农业经济结构和布局来说是一种非常优秀的发展模式。珠江三角洲模式和温州模式具有一定的相似性,都是在利用民间资本上进行的农业经济结构及布局的调整。西部模式和浦东模式是建立在国家发展战略基础之上的,是对国家战略的一种因势利用并不具有资本集中利用的长远性和持续性。在农业结构调整方面,也缺少必要的市场选择因素w。

  3.2在小城镇建设中容易遇到的问题与反思

  当前,我国小城镇发展建设主要面临以下几个方面的问题:小城镇发展与环境恶化同时存在、城乡二元结构,缺乏城镇化的推动力、农村工业化发展,吸引剩余劳动力的能力差、小城镇的聚集和辐射作用不均衡。这几个方面的问题,反映出我国小城镇建设的内因性动力不足。甚至,有些小城镇仅仅为了眼前的利益而忽略了国民经济建设可持续发展的根本。以上小城镇发展建设面临的问题并不是孤立的影响和存在的,而是相互关联的,并且还有国家、政府在制定小城镇发展规划中的目标偏差等原因。根据我国特殊复杂的国情,东中西经济发展不平衡产生的战略问题不能仅仅从政策技术的层面进行考虑,还要关注国情整体战略的均衡因素影响。小城镇的发展要与国家政治经济发展的水平和格局相适应、小城镇的经济发展,不能以牺牲环境效益为代价、小城镇的建设要走特色经营的路子、小城镇的建设要充分协调好三大产业之间的关系、政府职能角色的转变和“三农"的有效协调解决。从社会经济发展的需求来说,大力推动小城镇建设就是推动农业经济的发展和变革。4结束语在推动小城镇建设的过程中,农业经济的发展也要进行具体的目标定位。坚持怎样的发展模式,小城镇建设的怎样定位,农业经济与其他经济的关系怎样定位等等都需要一个详细的发展规划。我们要实现多方转变,提升城镇化发展的质量水平。在“三农”问题上,坚持全民创业的发展规划。农、业是国民经济建设的基础部门,是“三农”问题处置的基本要求环节。在当前形势下,解决“三农”问题的根本出路还是在新农村的发展建设上。农业经济的稳定发展不应当通过农业向工业方向的转变来实现,而应该以一种新兴农业经济发展的模型来改变农业产业经济结构。基于这样的思考,笔者认为只有推动小城镇建设工作,才能够彻底改变农业经济的结构和布局,才能够真正解决“三农“问题。

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  摘要:城镇化水平是一个国家文明发达和社会进步程度的重要标志,小城镇建设是实现中国特色城镇化道路的重要一环。目前小城镇在快速发展的过程中产生了很多环境问题,进入人们小城镇的生存权利、发展预期的还不确定,科学合理的多元投资机制还没形成,助长了小城镇“摊大饼”式建设用地。

  关键词:小城镇建设问题因素对策

  中图分类号:F291文章编码

  小城镇建设对于中国经济社会发展具有重大的长远战略意义,从《中共中央1984年农村工作的通知》首次提出小城镇发展问题以来,党的十六大、十七大和十八大均对加快小城镇建设提出了根本要求。十六大报告指出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”;十七大报告指出,“走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展”;十八大报告指出,“科学规划城市群规模和布局,增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能”。因此深入思考小城镇建设的问题及对策,对于加快小城镇建设步伐,进而促进整个国民经济良性循环和社会协调发展都具有十分重要的现实意义。

  一、现阶段加快小城镇建设的重要意义

  1、走中国特色城镇化道路的重大路径

  城镇化水平是一个国家文明发达和社会进步程度的重要标志。小城镇建设是实现中国特色城镇化道路的重要一环。目前,城市增容扩量有限,中国大中城市的进入门槛过高,因此小城镇的发展将极大地缓解了大城市人口和产业过度集中的压力,推进了资源与环境更加协调的产业布局和城镇体系的形成。中国城镇化过程中的小城镇建设不仅仅影响着5多亿城镇居民的福祉,更是一个决定着十几年内中国几亿农民最终命运的重大路径问题。

  2、根本化解“三农”问题的重要举措

  “三农”问题始终是困扰中国经济社会发展全局的根本问题,“三农”问题归纳起来就是低收入的农民、低效率的农业和欠发展的农村。如何解决“三农”问题,问题关键不在农业本身而在农业之外,在于提高每个农业劳动力的资源占有量和经营规模,提高农业的全要素生产率和农业内部分工社会化,从而大规模地减少农民数量,促进农民向市民转变。大量吸收农村剩余劳动力,大规模地减少农民数量,只能依靠大中小城市和小城镇的共同解决。

  3、可续实现经济快速发展的重要引擎

  根据世界银行估计,城市化水平每提高1个百分点,直接消费可拉动GDP增长0.5个百分点,综合拉动GDP增长至少2个百分点以上。现阶段农村的内需不足仍十分突出,目前占全国60%以上的农村人口其整体消费水平仅相当于城市居民20世纪80年代初的水平,其消费能力仅占全国消费标准的40%左右。农村过低的消费需求已对中国经济发展产生重要负面影响,因此发展小城镇对拉动内需,改变城乡二元经济格局,从而实现经济快速发展具有极为重要的意义。

  二、小城镇建设面临的突出问题及制约因素

  1、人居环境“软肋”十分明显

  小城镇在快速发展的过程中产生了很多环境问题,长期以来不少小城镇“重建轻管”、“重硬件、轻软件”、“重招商引入轻可续发展”的现象十分突出,由此产生了小城镇总体面貌脏、乱、差的通病。近年来,地方工业化的进程加快越来越多的工业企业落户小城镇,由于招商项目的自身特点和社会管理者、负责人缺乏环境意识自觉,使得大量工业项目没有完善的环保设施和配套的污染治理设备。面对人与自然、环境、经济社会诸多问题,如何使小城镇人居环境明显改善将变得异常任务深重。

  2、现行政策和制度约束十分突出

  至今仍有不少小城市、小城镇仍对外来人口通过变相途径抬高进城安居乐业的“门槛”。在就业、社会保险等方面缺乏保障,教育、医疗、养老等相关政策也不配套,造成进入人们小城镇的生存权利、发展预期的的不确定。另外,由于现行的土地制度和农村计划生育管理政策,不少农民不愿因身份转变而放弃拥有的土地收益和生育上的“一胎半”优惠,有的甚至出现回迁现象。农村土地产权关系不明晰,土地使用权流转机制和市场尚不成熟,这些都是造成农民不愿意放弃现有建房收租、土地分红所获取较大收益的根本原因。

  3、资金土地约束因素更加明显

  科学合理的多元投资机制还没形成,总的来说很多地方政府部门的土地财政、卖地建镇仍然是最重要的筹集资金手段,而且单一主要的融资途径,但是这样的途径无异于饮鸩止渴、河泽竭鱼。由于有关存量土地的调整和置换的政策措施尚不很完善,造成小城镇建设用地指标的分配逐级下达、层层留有机动,最终落实到小城镇的用地指标所剩无几。当然在小城镇建设用地指标受限的情况下大量地存在土地资源浪费十分严重的情况,由于我国土地产权制度、土地管理制度和土地使用制度等三个方面的不完善,助长了小城镇重平面扩张、轻内部挖潜的“摊大饼”式建设用地。

  4、小城镇管理体制滞后

  长期以来,我国实行的是城乡分割的二元经济社会体制,以致于不少基层社会管理者仍然认为,小城镇的经济社会功能与城市没有多大差别,农民不受门槛不受局限地自谋职业、自担风险、自购住房进入小城镇落户居住、务工经商、就业创业、开店办厂往往是不存在的,特别是在某些地方农民、大学毕业生进入小城镇包括县城落户就业、创业经营出现了比在大城市里还要难。有些较大的小城镇发展到一定程度后,在一系列的行政和社会管理问题面前难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务,最终造成了这些职能部门的工作面临两难、疲于应付。

  三、加快小城镇建设的对策和建议

  1、制定科学合理的规划设计布局

  城镇建设规划设计要有全局意识,立足现实,着眼长远,打破行政区划界限。从宏观上、全局上把握小城镇的发展方向和功能定位,按经济区合理确定小城镇的发展规模、布局和功能分工,规划设计将小城镇纳入分工明确、布局合理的区域城镇体系。合理布局好小城镇交通、通信、能源、教育、科技、文化、卫生、消防、供水、排污、垃圾处理等公共设施和社会公益设施建设,实现城乡一体化发展。同时结合小城镇建设建设发展需要及时做好重点地段、主要街道、居住小区和产业园区、公用公益设施、园林绿化的建设规划。小城镇应当必须立足现有的区位优势、资源优势、市场状况、人才环境,以发挥比较优势为出发点,选取、培育特色主导产业进行准确定位,进一步优化提升小城镇形象。

  2、建立多元化的金融土地运行机制

  按照分税制原则在县、乡之间建立新型的财政分配关系,分配比例上要尽量向乡镇倾斜,从财政体制上为小城镇发展建设提供充足的调控资金。盘活土地资产,对现有的国有、集体土地要进行整合利用土地级差的积累,建立土地收益资金平台。对热点区段以项目为载体,吸纳客商注资,对未成熟地段放开投资策略。从坚守耕地红线、保护耕地出发,小城镇建设要尽量少占用耕地,从落实占补动态平衡标准给予保证。明确细化土地流转的途径和管理方法,积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转机制,允许小城镇规划区内的集体土地使用权采取做价入股、出让、转让等方式参与小城镇的开发建设。

  3、深化小城镇管理的体制机制改革

  小城镇建设三分建、七分管,建设是基础,管理是关键重点。按照政企分开、政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标要求,赋予乡镇在建设管理规划小城镇方面必要的权利,增强小城镇政府行政管理的统筹协调能力。加快形成城乡一体的户籍管理体系,健全完善城乡一体的身份证制度,进一步明晰和扩大身份证持有人可享有的公共服务对等待遇。施行无论农民、外来务工人员、大学毕业生在大中城市、小城镇落户长久居住,还是务工就业短暂居住都实施最宽松、零门槛的落户政策。必须强调的是,土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农村人口的合法财产权利,对进城落户之后无论是否愿意放弃农村承包地的农民,在养老、医疗、失业等方面与其他城镇居民都应一视同仁。在小城镇所有企事业单位中全面推行职工养老基本保险制度,妥善做好社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等各项制度的衔接工作,逐步建立有利于农民、外来人口成为永久性城镇居民的社会保障制度。

  参考文献:

  1、《小城镇形象设计战略的探索与研究》学位论文陈斌同济大学2006年

  2、《对生态旅游型小城镇建设环境规划的研究——以淄博市周村区萌水镇为例》

  学位论文张玉波山东大学2011年

  3、《关于小城镇建设的几个问题》刘志扬等期刊论文《贵州社会科学》2000年第5期

  小城镇建设论文3000字3

  摘要:小城镇决策实际上乡镇政府的决策,论文在分析其决策特点基础上,分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿,公共参与是保证决策民主化、科学化的关键,基于这些认识,论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制,将公共参与行为法制化和制度化,从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。

  关键词:小城镇,决策,公共参与,机制

  小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程,随着管理科学、决策科学进入新的历史阶段,理论有新的变革和发展,面对这些变革,政府要有所作为,有所不为,这是摆在政府面前的一项重大的课题。小城镇政府,我国政治体制的最基层的人民政府,因其自身的特点——基层,她的能力如何,能力如何得以体现,……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在,同时影响政府体系合法性基础,关乎整个社会的稳定,这些,促使政府思考是继续延续传统的决策体制,还是革新以顺应时展和社会变革?传统的决策体系其效能如何,其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等,应对时展要求和社会变革,因此,小城镇政府决策应有科学的理念和思想,从可持续发展的战略高度推进社会政治经济的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与,因此政府在决策时要积极推进公共参与,建立健全科学的、合法的公共参与机制,以此对政府决策献计谏言,同时对其进行监督,保证公共利益得到保障,彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。

  一、小城镇的决策

  决策正确与否关系到一个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观规律,不正视客观实际,不尊重科学的盲目决策,致使公共利益受到损害,从深层次看,公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因,而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律,充分利用公众和专家学者的作用,积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则,依据国家有关法律、行政条例、条令,充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上,科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划,或解决某一具体问题的决定政令等。它具有以下特点:

  (1)区域发展性。小城镇是中国政治最基层的人民政府单位,也是具有独立财政的最低单元,也是县域经济或以上的最基本组成要素,具有很强的区域性,不同的镇域,有着不同的自然、经济、社会、政治、人口等环境,这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。

  (2)直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位,也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府,她的每一决策直接面对处于社会基层的人民群众,直接关系到他们的根本利益。因此,小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否,将直接面对广大群众的质询,这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。

  (3)既具现实性又具前瞻性。决策不只是某一事件的补救措施,或是针对某一现时事件的解决办法,而且,它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令,对于国民经济社会发展计划,有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划,这本身要求决策者有前瞻性的智慧,对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件,如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等,任何一事件本身不是孤立的,而是多种因素交错,前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。

  (4)授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定,任何决策都不能超越法律,或者违反法律。法律明确了政府的决策活动,也规定乡镇政府决策的权限,随着小城镇建设的不断推进,法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限,同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。

  二、面对公众小城镇政府如何决策

  乡镇政府不仅要应对属地经济社会发展的诉求,同时,也要应对日益突出民众参与公共事务,以及有组织保护自身利益的诉求。当前,小城镇政府决策应考虑以下问题:

  第一,面对群体性群众危机,政府决策是否正确关乎事件的后果,要求政府以极大的政治智慧解决问题[1];

  第二,基层制度性的公共参与渠道缺乏,导致民意无处可疏,这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性;

  第三,在农民税赋减少,而政府财政供给能力不足的情况下,寻求新的渠道和机制,促进区域的社会经济政治良性发展。

  (1)必须科学决策和民主决策:

  科学决策指决策者依照科学程序,运用科学技术、现代的系统、信息、控制理论和方法去进行科学化民主决断,它包括三个环节:确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策,所有要素最终的归结是体制因素,也就是民主对决策的影响,也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化,最后落实到法制化。在小城镇的发展中,要做到科学决策和民主决策,必须科学规范决策程序,建立相应的监督机制。

  从小城镇的社会经济实际情况出发,小城镇决策应遵循如下4项程序:(1)调查研究,分析问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式,即直接联系调查对象,直接获取第一手材料,直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况,发现问题,熟悉乡情民情。(2)专家论证,可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组,对决策所涉及的一系列问题进行可行性分析:一要确立经济、技术、社会等价值标准;二要分析实现条件,即现实可能性。三要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径,从不同角度大胆设想,通过定性、定量的分析论证,草拟出各种不同的备选方案。(3)群众评议,权衡利弊。在被选方案面前,乡镇政府领导者就要做出选择和决断,这是决策的关键。为此,政府需要进一步扩大征询意见的范围,使更多的专家与群众参加评议,评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织一定范围的听证会,使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会,扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。(4)跟踪实施,信息反馈。在实施过程中要跟踪调查,掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查,了解情况,特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化,及时征询实施部门的主管、群众的意见,及时发现问题,进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改,确保决策目标能实现。

  (2)人本决策

  小城镇建设涉及到诸多方面,方方面面都与民众有切身利益关系,如:土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等,进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求,也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则,这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。

  所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为,政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节,既最大体现政府意志,也合理体现公众意志,同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性,这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。

  人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想,这是现代决策精神的体现,更为重要的是,人本决策过程重要环节是公共参与决策。小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则,而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化,就是要建立决策过程的公共参与机制。

  三、决策过程中的公共参与

  (一)公共参与理念和目标选择

  公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以一种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为,体现了社会发展中的民主治理精神,本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中,具有以下特点:

  (1)公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表,公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权,其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。

  (2)公益性。公共参与要调整的是公共利益,或是涉及区域内大部分民众或实体的利益,因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。

  (3)合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标,当然,政府或者说决策者与民众本身不在一对等的地位上,政府往往忽视公众存在,由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于法律调整的范围之内,在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。

  (4)客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为,对于政府内部行政行为,即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力,或者说公共参与不调整内部行政行为。

  (5)形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样,有政府主动,如:座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等,也有公众主动的:投票、选举、上访等。

  公共参与的目标(GoalsofPublicParticipation)选择包涵以下内容:

  (1)提供信息给民众,让公众懂得决策的过程、议题和价值(TheValues),并且能有效地参加。

  (2)提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此影响计划过程的结果。

  (3)建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标,并与政府一道为实现计划和目标而努力。

  (4)保证计划的有效开展,决策的有效实施。

  (5)公众的合理、合法的建议和意见能被接受,影响政府的决策行为,保障公共利益不受侵害。

  (6)推动政府科学、合法治理。

  (2)公共参与的模式选择

  目前,决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。DemelzaBirch在一项调查中总结了公共参与的19种模式:申诉和建议计划(Complaints/suggestionsschemes)、服务满意调查(Servicesatisfactionsurveys)、民意测验(Otheropinionpolls)、互联网(Interactiveweb-site)、投票(Referendums)、社区计划/需求分析(Communityplans/needsanalysis)、市民座谈(Citizen’spanels)、合作委员会/委员会介入(Co-option/committeeinvolvement)、质询会议(Questionandanswersessions)、问卷调查(Consultationdocuments)、公开会议(Publicmeetings)、市民评审(Citizens’juries)、焦点组织(FocusGroups)、走访(Visioningexercises)、服务工作者讨论会(Serviceuserforums)、问题讨论会(Issueforums)、利益分配论坛(Sharedinterestforums)、区域/邻里讨论会(Area/neighbourhoodforums)、服务管理者论坛(Usermanagementofservices)[2]。在一个法制健全和政府效能高的体制下,这些模式的应用能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见,因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。

  我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”,而不是政府效能的提高,因此民众参与的主动性较差,而且由于缺乏必要的体制,公共参与水平较低,随着社会发展和政府变革,和民众理性预期的提高,民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高,从现实看,放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大,也就是这类政府决策的刚性较小,而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性,从我国小城镇决策特点看,发展公共参与具有非常重要的实践和理论意义,但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到一定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。

  目前,从全国各地乡镇实践看,公共参与的模式主要有:听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见(有条件的乡镇)、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中,有的是有严格的法律程序的,如公民选举、听证会、上访等,也是有法律保障的,一旦走这些程式,必须依据有关法律、法规规定,对于公众的合理合法意见和建议,决策者或政府有责任采用的,否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定,因此选择这些形式,参与的程序是不定的,公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用,因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式,政府听取亦可,不听取也可,而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为,政府主要用以听取民声,疏导民意的。

  在给定的条件下,不同的模式选择起到的效果是不一致的,公共参与的模式选择效能的最大化决定于三个方面,一是决策信息是否完全可知;二是民众的理性预期;三是是否有一系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式,在这三方面都是有差异的;不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异,而且,每一种模式下这三方面的要素都是不完全的,都不是必然的存在,因此,选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。

  因此,建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来,这种机制在于保证政府决策信息的公开,疏导民众的理性预期,以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳,促使决策者作出合法科学的决策,同时保证公共参与的价值得到体现,原则得到遵循。

  (3)公共参与的原则和价值取向

  公共参与的主体应该是民众,民众的理性预期是公共参与的原始动力,是直接诱因,这种预期的本质就是利益最大化,从决策者的角度,决策的终极目标是实现社会公益,但是这并不是决策本身具备的天然素质,决策最终带来的是利益调整,政府的预期和民众预期有时是不同的,甚至是矛盾,这原因是不完全信息造成的,公共参与可能带来决策成本的增加,但从整体看,公共参与的预期应该是积极的,是能够符合公益和社会发展的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则,既是一种道德观念的体现,也是法理的体现,公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益,同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。

  公共参与核心价值国际协会(TheInternationalAssociationforPublicParticipation''''sCoreValues)指出公共参与的核心价值是:①公众应该在影响他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众一些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。总结起来,公共参与的价值取向应该包含以下涵义:一是必须尊重民众的意愿,政府的合法性不仅体现在法律条文赋予政府履行的社会、政治、经济和文化等职能,也体现在民众的认可,也即事实合法性,民众的意愿是政府应该响应的诉求,也是政府本身的行政的目标,政府事实合法性基础是民众的需求;二是合理的制度安排和设计,公共参与的实施需要其他制度安排来保证,民众理性不是天然的,政府也不是天然为公益的,合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为,从而能够更好地实现预期收益;三是信息对称和公开,民众对涉及自身权益的信息有知情权,而在政府行政行为,作为主体的政府和客体对象之间是不平等的,这种不对等使得民众很难获取必要的信息,同时也增加了政府行政的成本。

  社区发展协会(TheCommunityDevelopmentSociety)在研究公共参与在社区实践成效时,总结了以下好的经验和原则(PrinciplesofGoodPractice):①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员学习而且了解社区问题,包括经济的,社会的,环境的,政治上的,心理学的,以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程;并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的行动策略[4]。

  从小城镇实践和发展看,决策的根本目标是社会、经济和政治和谐健康发展,公共参与的原则主要是民主和科学两大方面,民主方面的原则有:(1)公众有表达不同意见、提出合理建议的机会和渠道,决策者或者说政府应该提供这些机会和创造相关的条件。(2)决策者或者说政府在决策时应吸纳公众的合理、科学的意见,不能走形式,走过场,漠视公众的意见。(3)公众要积极参与决策,对决策进行监督,决策者或政府要积极应对公共参与,不能消极应对,接受公众的监督、申诉和质询。科学方面的原则有:决策是系统工程,公众要充分了解决策的相关程序、内容等,科学地参与到决策中,提出可行的、合理的建议,以利于决策采用。而决策者或政府不能只针对现时事件决策,要有长远的眼光、开阔的视野,着力解决系列问题,要广泛听取相关各方的建议、意见。

  (4)影响公共参与的因素

  公共参与不管是机制性还是非机制性的,总是受到各种各样的因素的影响,有积极的影响,也有消极的影响;有显性影响,也有潜在的影响;有公共参与的主体即公众自身的影响,也有公共参与的对象也即决策者或者政府的影响……。DemelzaBirch在PublicParticipationinLocalGovernment——Asurveyoflocalauthorities中列举了7项促进公共参与的因素:合作战略、部门计划、中央政府、公众或社区要求、政策组织、个体、地方政府网络,在对216个权力机构的问卷分析得出,96个权力机构(44%)认为合作战略是最主要的因素,37个权力机构(17%)认为部门计划是最主要的因素,很少权力机构(3个)认为个人是最主要的,没有机构认为地方政府网络是最主要的。同时,该文也列出了六项公共参与的主要问题是缺少资源、时间、公共利益、国会支持、官方支持、法律支持等,其中缺少资源、时间、公共利益是主要的问题,这些都影响了公共参与[5]。

  从我国的小城镇决策中公共参与实践看,影响因素主要有,从政府角度看有:官员的能力、政治素养、相关法律不足、政府决策很少考虑公众,从公众角度看有:缺少资源、参与水平不高、缺少时间、没有法律保障、渠道少等。但是,我国宪法保障公民有参政议政的权利,我国信访体制是比较健全的,各级人民政府都设有信访机构,可以接待公众来访,但仅有这些是远远不能满足公众的需要的,而且,不是公众的所有参与都适合走信访路线的,因此,建立广泛的公共参与机制是非常重要的,也是非常必要的,这是民主政治的体现,也是决策民主化、科学化的要求。

  四、小城镇公共参与机制建设

  (1)小城镇决策过程中的公共参与机制

  当前,我国小城镇建设主要进行农村产业结构调整,大力发展乡镇经济,进行乡镇机构调整和建制村合并,农村耕地、建设用地、绿化用地整理,大力改善城镇基础设施,有效利用开发自然资源,进行生态建设,发展教育科技文化卫生事业,建立农村社会保障体系,进行社会治安交通综合治理,深化管理体制改革等等,所有这些都与广大群众有密切的关系,政府任一项都关系到他们的切身利益,特别地,在小城镇中的产业结构调整、农村用地整理、基础设施建设都直接关乎群众的生活。从小城镇建设中反馈的情况看,在农村产业结构调整中,政府有些决策不考虑实际情况和市场因素,违背市场经济规律,造成资源浪费,损害群众利益。因此,能否科学决策和民主决策直接影响群众的切身利益。而对于小城镇的决策怎样做到科学决策和民主决策呢?如何保证科学决策和民主决策?谁对最终决策负责,谁又能对决策的过程进行有效的监督?政府的非天然公益要求适当制度安排去约束其行为,建立一种制度性公共参与,一则可以保障公众的利益不受合法的非法的侵害,二则可以促使政府科学、民主决策,三则,有利于决策的实施,四则,有利于改善政府和公众的关系,维护社会稳定。

  公共参与行为贯穿政府决策的全过程,不仅是政府的主动的、积极的行为,也有民众的主动的、积极的行为,它所体现的是民众理性和政府对民众意愿的重视和对群众利益的关切,然而,在我国小城镇建设中的决策实践中,大多数情况下是公众的主动要求和对切身利益的关注,而要求参与到政府的一些决策行为中,提供必要的信息和进行必要的监督,是由下而上的诉求,在多数情况下,不能够有效的实施公共参与,政府对此认可度比较低,这种非体制性的参与并不能得到预期收益,目前,公共参与渠道的渠道缺乏或不畅通造成许多民众与基层政府的冲突性,民众的参与意识的提高与政府忽视公众的知情权、参与权的矛盾可能导致农村社会的不稳定和政府合法性受到质疑。

  美国能源部政府和公共事务办公室(OfficeofIntergovernmentalandPublicAccountability.U.S.DepartmentofEnergy)发表的《如何设计公共参与计划》(HowToDesignPublicParticipationProgram)认为一个有效的决策过程的公共参与计划包含三个阶段:决策分析(DecisionAnalysis)、公共参与计划(PublicParticipationPlanning)、实施计划(ImplementationPlanning),而决策分析包括:①解析为什么要作出如此的决策,②详细说明制定决策的步骤及日程安排,③决定是否需要公众参与,为得是什么目的;公共参与计划包括:①向公众详细说明在决策过程中需要完成的工作,②确定利害关析——内在的和外部,③确定过程中每一步要用到的方法,考虑不同群体的需要④整合整个计划中的方法;实施计划包括如何提高公共参与的主动性[6]。

  当前,公共参与制度化及法制化是有具有现实和理论意义,顺应政府“治道”变革和适应政府“善治”要求。公共参与机制是促进政府良好决策的制度安排,也是预防、化解社会问题的制度安排,同时也是保障群众利益的制度设计,就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行的协商、协调机制。针对我国的小城镇建设和发展的实际情况,结合公共参与实践,对决策过程中的公共参与机制作如下描述:既然是决策过程中的公共参与,应该是一个完整的过程,它必须解决为什么而参与、公众为什么要参与、如何参与等问题。决策过程是一个系统工程,公共参与过程本身也是一个系统过程,决策过程中每一个步骤内含公共参与过程,也就是决策过程中有几个公共参与系统组成,按照系统工程理论,公共参与作为一种输入(Income),而参与的结果是一种输出(Outcome),在这个系统中,还包括传递函数(Transferfunction)、反馈函数(Feedbackfunction),传递函数将系统中各个结构、功能、相互关系有机整合,是处理公共参与的核心,也是其中的关键所在,反馈函数包括机制内的反馈,也包括机制外的反馈,内外界因素对输出结果也即决策的反映,传递到公众,而后通过公共参与对决策进行修正。同时,公共参与机制既然是一种机制,其主体、客体、调整对象是有机整体,其顺利和良性运行需要动力、协调和推进机制等,一方面要求决策者的自觉行为,另一方面法律应该政府决策作法律上的约束,这是保障公共参与机制有效性和良性运行的关键,不仅要求参与过程、程序的法制化,也要求公共参与行为的制度化(2)当前建立小城镇决策公共参与机制急需解决的问题

  第一、赋予民众参与的对等权利。(1)提高民众的法律认识,这对科学决策和民主决策也起到促进、监督和约束作用;(2)信息公开,保证决策信息能够得到传达和赋予公众的一般知情权和质疑权。法律赋予民众有知情权。政府应尽可能公开一些政务信息,使民众对政府决策、动态有所了解,这实质上也是民本思想的体现;(3)尊重民众的意愿和参与诉求。

  第二、立法为公共参与机制的运行提供法律保障。公共参与机制是一个系统工程,它涉及社会生活的许多方面,公共参与行为的法制化是公共参与机制运行的根本保障,没有法律法规等给予的保护和对政府的约束、监督,不利于公共参与的发展,也很难体现政府决策的民主化和科学化,最终影响政府施政能力,造成行政资源的浪费,不利于社会稳定发展。

  第三、提高政府依法决策和民主决策的意识。法律创制意义在于能够被毫无保留地贯彻执行。政府也以实现公众的最大利益为诉求,重视公众的意志。政府应以民本思想为指导,依法、积极、主动地就有关问题与民众磋商,听取民众的意见、建议。

  五、结论

  我国正处于剧烈的社会转型时期,社会问题、社会矛盾的凸现无疑会影响我国的改革开放和现代化建设进程。近年来,由于改革的不断深入,我国“三农”问题日益突出,政府面临强大的压力,乡镇政府能否解决好,关乎改革成败和我国现代化事业。我国政府正处于一种复杂的改革条件面前,随着小城镇建设和发展的不断推进,新的问题、新的矛盾将暴露,这使得政府决策变的更加复杂和困难,如何在这种复杂的变革和改革的条件下顺利实现政府的职能。处于最基层的乡镇政府作用突现,面对政府管理和决策的理论变革,政府决策无法避免地要面对社会发展和公众的科学化、民主化决策的诉求。决策科学化,要求决策者将现代的科学技术用到决策中,同时,对决策进行经济学分析,要求降低决策成本和风险,提高决策的成本收益。决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证,使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而科学和民主决策,需要公众参与机制的保证,确保政府以更科学、更合理的理念指导决策和管理;同时,公共参与机制为预防和化解农村社会问题,保持农村社会稳定提供保障机制,从而有利于农村社会及至全社会的和谐发展。

  参考文献

  [1]何明,谢威.群体性事件与公共决策[J].探索与争鸣,2002(2):100-101.

  [2],[5]DemelzaBirch.PublicParticipationinLocalGovernment:Asurveyoflocalauthorities.LocalandRegionalGovernmentResearchUnit,ODPM,Landon.2002.

  [3],[4]TheCo-IntelligenceInstitute.PrinciplesofPublicParticipation

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